Política común de pesca

Las flotas pesqueras combinadas de la UE capturan alrededor de 6 millones de toneladas de pescado al año, ^{[ 6 ]} de las cuales unas 700.000 toneladas provienen de aguas del Reino Unido . ^{[ 7 ]} La ​​participación del Reino Unido en la captura pesquera total de la UE en 2014 fue de 752.000 toneladas, la segunda mayor captura de cualquier país de la UE. ^{[ 8 ]} Esta proporción está determinada por el Convenio de Londres sobre la Pesca de 1964 y por la Política Pesquera Común de la UE.

En Fraserburgh , Escocia, la industria pesquera genera el 40% del empleo, cifra similar en Peterhead . Estos fueron los puertos pesqueros más grandes de la UE y sede de la flota de buques pelágicos . A menudo se ubica en zonas donde las oportunidades laborales son limitadas. Por este motivo, se han destinado fondos comunitarios a la pesca como medio para fomentar el desarrollo regional.

El mercado del pescado y sus derivados ha cambiado en los últimos años. Los supermercados son ahora los principales compradores y esperan un suministro constante. Las ventas de pescado fresco han disminuido, pero la demanda de pescado procesado y platos preparados ha aumentado. A pesar de ello, el empleo en el sector del procesamiento de pescado ha descendido, y el 60 % del pescado consumido en la UE procede de otros países. Esto se debe, en parte, a las mejoras en el transporte internacional de pescado fresco. La competitividad del sector pesquero de la UE se ha visto afectada por el exceso de capacidad y la escasez de pescado.

La acuicultura es el sector de producción alimentaria mundial de más rápido crecimiento ^{[ 9 ]} . En 1995, produjo un tercio del valor mundial del pescado y marisco. Las principales especies en la UE son la trucha, el salmón, los mejillones y las ostras, pero también se ha mostrado interés por la lubina, la dorada y el rodaballo. El apoyo comunitario para la acuicultura continental comenzó en 1971, pero se extendió a otras áreas a finales de la década de 1970. El apoyo de la UE abarca áreas similares a las de otras instalaciones terrestres, pero con preocupaciones adicionales sobre los problemas técnicos y ambientales causados ​​por la introducción de grandes concentraciones de peces donde se construyen las granjas. La industria sufre problemas debido a la fluctuación de la demanda de pescado de cultivo.

Actualmente existen más de 160 organizaciones de productores (OP) en la UE. Se trata de organizaciones voluntarias creadas por pescadores o acuicultores para facilitar la comercialización de sus productos. Sus miembros deben incluir un porcentaje mínimo de embarcaciones del sector, no discriminar por nacionalidad ni ubicación dentro de la UE, y cumplir con la normativa europea. Las organizaciones están obligadas a elaborar planes para ajustar las capturas a la demanda del mercado. Pueden exigir a los pescadores no miembros que faenen en las mismas zonas que cumplan las mismas restricciones que los miembros.

Están facultados para retirar productos del mercado si los precios caen por debajo de los niveles fijados por el Consejo de Ministros y recibir una compensación de la UE. Los niveles de compensación se establecen de manera que el precio disminuya a medida que aumenta la cantidad de pescado involucrado. Las existencias de pescado pueden almacenarse y posteriormente reintroducirse en el mercado, o venderse para la alimentación animal. La recompra de existencias solo debe realizarse para cubrir excedentes ocasionales.

Los pescadores de atún cuentan con un sistema en el que no se compran las existencias excedentes, pero los pescadores reciben una compensación directa si sus ingresos disminuyen.

En 1977 se puso en marcha un programa de ayudas para mejorar la industria pesquera, que actualmente opera como el Fondo Europeo Marítimo, Pesquero y Acuícola . Este programa abarca actividades como el fileteado, salazón, secado, ahumado, cocción, congelación y enlatado del pescado. Su objetivo era brindar apoyo indirecto a la industria pesquera. Se ha intentado introducir nuevas tecnologías en el sector, mejorar las condiciones de higiene y financiar la reconversión de las plantas procesadoras de pescado para otros usos.

A cada país se le asigna un objetivo para el tamaño de su flota. Se dispone de financiación para modernizar embarcaciones e instalaciones, así como para indemnizar a los pescadores y reducir el tamaño de la flota. También se ofrecen fondos para campañas publicitarias que fomenten el consumo de especies de pescado que no estén sobreexplotadas o que sean desconocidas para el público. Además, existen subvenciones para ayudar al sector a mejorar la calidad de los productos y gestionar las cuotas.

Debido a la creciente demanda de una mayor descentralización de la Política Pesquera Común ( véase la sección «Gobernanza de la PPC frente al principio de subsidiariedad » más adelante ), se han creado dos grupos regionales de Estados miembros mediante memorandos de entendimiento: uno denominado BALTFISH, que incluye a todos los Estados miembros de la UE con costa báltica, y otro, conocido como Grupo de Scheveningen, que representa a la región del Mar del Norte. Estos grupos se encargan de elaborar borradores de cuotas y reglamentos y presentarlos a las instituciones de la UE para su consideración. Sin embargo, carecen de las facultades de decisión y de ejecución esenciales para una organización regional de gestión pesquera, por lo que no han sido tratados como tales. Dichas facultades han permanecido exclusivamente en manos de las instituciones de la Unión Europea .

La pesca se financió inicialmente a través del Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola (FEAG). En 1977, la UE estableció un programa de ayuda para mejorar las industrias de procesamiento de pescado como parte del FEAG. Posteriormente, la financiación para la orientación pesquera (o estructural) se separó del FEAG para formar el Instrumento Financiero para la Orientación Pesquera (IFIP) en 1993, mientras que las intervenciones en el mercado pesquero siguieron siendo responsabilidad del FEAG y su sucesor, el Fondo Europeo de Garantía Agrícola (FEAG). Entre 1994 y 1999, el presupuesto del IFIP ascendió a 700  millones de ECU. Toda subvención del IFIP debía ir acompañada de una contribución mínima del gobierno nacional. Las subvenciones a las empresas debían incluir una contribución proporcional de la propia empresa. Se aplicaban diferentes tipos de ayuda a las distintas regiones. Posteriormente, el FIFG pasó a llamarse Fondo Europeo de Pesca en 2007, más tarde se transformó en el Fondo Europeo Marítimo y de Pesca (FEMP) en 2013, y finalmente en el actual Fondo Europeo Marítimo, de Pesca y Acuicultura (FEMAP) en 2021.

Entre 2007 y 2013, el Fondo recibió aproximadamente 4.300  millones de euros para el sector pesquero europeo. La aprobación del Fondo Europeo de Pesca Marina (EMFAF) generó controversia, en particular entre grupos ecologistas, ya que contempla la posibilidad de financiar la modernización de buques y otras medidas que podrían aumentar la presión sobre poblaciones ya sobreexplotadas .

La aplicación de la normativa es responsabilidad de los Estados miembros, pero existe un servicio de inspección comunitario para garantizar que los Estados miembros cumplan las normas dentro de sus respectivos territorios. Los Estados miembros también tienen la obligación de garantizar que sus buques respeten los acuerdos de la UE cuando operen fuera de ella. Asimismo, la normativa busca armonizar las sanciones por incumplimiento de la misma en los distintos países.

La aplicación de la normativa implica la gestión de cuotas y la implementación de medidas técnicas para preservar las poblaciones de peces. Los inspectores pueden revisar los aparejos de pesca y el registro de capturas. Se verifica el tipo de pescado capturado y se compara con las cuotas de captura total permitidas para cada embarcación. Las inspecciones pueden realizarse en puerto o en alta mar, y mediante fotografía aérea. Los inspectores también pueden revisar las plantas procesadoras de pescado para garantizar que todo el pescado esté documentado y se pueda rastrear hasta su origen. Los inspectores de la UE verifican que las normas de higiene y procesamiento en cualquier país exportador a la UE sean satisfactorias y cumplan con los mismos estándares que los controles internos de la UE.

El incumplimiento de la normativa sigue siendo un problema importante. En varias pesquerías de la UE, la pesca ilegal representa entre un tercio y la mitad de todas las capturas.

Antes de 2007, la Comisión Internacional de Pesca del Mar Báltico (CIPB), establecida por el Convenio de Gdańsk en 1973, era la organización regional general de ordenación pesquera del Mar Báltico y los Estrechos Daneses , de la que la UE fue parte hasta el 1 de enero de 2006. Tras la adhesión de todos los Estados ribereños del Báltico, excepto Rusia, a la UE, el Mar Báltico quedó prácticamente cubierto por la ZEE de la UE, salvo dos pequeñas zonas pertenecientes a la ZEE rusa. Por ello, el Convenio de Gdańsk se dio por terminado y la CIPB se disolvió el 1 de enero de 2007, mientras que sus funciones fueron asumidas directamente por la Política Pesquera Común de la UE (PPC), aunque ejercidas en cooperación con Rusia, según lo dispuesto en el Acuerdo entre la Comunidad Europea y el Gobierno de la Federación Rusa sobre cooperación en materia de pesca y conservación de los recursos marinos vivos en el Mar Báltico . Por consiguiente, actualmente no existe ninguna organización regional general de ordenación pesquera responsable del Mar Báltico, que desde entonces es gestionado por la UE en virtud de un acuerdo bilateral entre la UE y Rusia sobre ordenación pesquera regional general. ^{[ 14 ]} Sin embargo, el mar sigue estando gestionado por una ORP del atún (ICCAT) y otras dos ORP especializadas dedicadas al salmón (NASCO) y a la caza de ballenas (IWC).

La UE ha participado en la Comisión de Pesca del Atlántico Nororiental , la organización regional general de gestión pesquera para el Mar del Norte, el Mar de Irlanda, los Mares Nórdicos, el Mar de Barents, el Mar Blanco y el resto del Atlántico Nororiental, con excepción del Mar Báltico y los estrechos daneses. En 1997, los Estados ribereños del Mar del Norte y los representantes de la UE acordaron un enfoque conjunto para identificar los riesgos para el medio marino. Se adoptó un enfoque de precaución para prevenir la contaminación antes de que se produjeran daños al medio ambiente. Se están realizando estudios para monitorear las poblaciones de todos los peces, no solo de las especies de importancia comercial.

En febrero de 2020, tan pronto como se produjo el Brexit , se planteó el tema de la pesca , inicialmente en Guernsey . Después de la primera prohibición, se estableció un "régimen de autorización" temporal para permitir que embarcaciones individuales pescaran en Guernsey. ^{[ 15 ]} En mayo de 2021, Francia amenazó con cortar el suministro eléctrico a la isla británica de Jersey en el marco de una disputa sobre los derechos de pesca posteriores al Brexit, como parte del conflicto de Jersey de 2021. ^{[ 16 ]}

En mayo de 2025, la UE y el Reino Unido alcanzaron un acuerdo para extender por doce años el acceso de la UE a las aguas pesqueras británicas. ^{[ 17 ]}

La mayor parte de la pesca en el mar Mediterráneo y el mar Negro se ha concentrado en una franja de 22 kilómetros (12 millas) considerada aguas territoriales. La UE pertenece a la Comisión General de Pesca del Mediterráneo (CGPM), un organismo regional de ordenación pesquera que también abarca el mar Negro.

La UE también ha sido miembro de la Organización de Pesca del Atlántico Noroccidental , la Comisión para la Conservación de los Recursos Vivos Marinos Antárticos , la Organización de Pesca del Atlántico Sudoriental , el Acuerdo de Pesca del Océano Índico Meridional , la Organización Regional de Ordenación Pesquera del Pacífico Sur y la Comisión de Pesca del Pacífico Occidental y Central , algunas de las cuales abarcan territorios de ultramar de la UE.

La Unión Europea también ha sido miembro de:

• La Comisión Internacional para la Conservación del Atún del Atlántico toma decisiones también para el atún del Mediterráneo. En 1994, se introdujeron reglamentos de conservación que prohibían ciertos métodos de pesca. En 1997 se establecieron objetivos para las capturas de atún.
• la Comisión Interamericana del Atún Tropical y la Comisión del Atún del Océano Índico , ya que sus decisiones son relevantes para algunos de los territorios de ultramar de la UE,
• La Organización para la Conservación del Salmón del Atlántico Norte toma decisiones también para las poblaciones de salmón del Mar del Norte y del Mar Báltico. La UE ha participado en casi todos los órganos de la organización, excepto en la Comisión Norteamericana.
• la Comisión Ballenera Internacional

También ha sido miembro de la comisión ampliada (≈ miembro asociado) de:

• la Comisión para la Conservación del Atún Rojo del Sur .

La UE coopera estrechamente con el Consejo Internacional para la Exploración del Mar (CIEM) , principal fuente de asesoramiento científico para las decisiones relativas a la Política Pesquera Común (PPC), si bien no se ha hecho miembro del CIEM para evitar un posible conflicto de intereses. Las recomendaciones del CIEM, a pesar de su carácter no vinculante, han servido de base para prácticamente todas las decisiones de la UE en relación con la PPC.

La Unión Europea también ha sido miembro de otras tres organizaciones intergubernamentales regionales de asesoramiento pesquero:

• Comisión Consultiva Europea de Pesca Continental y Acuicultura
• Comité de Pesca del Atlántico Centro-Oriental
• Comisión de Pesca del Atlántico Centro-Occidental

Una crítica común a la PPC es su enfoque centralizado y jerárquico de gestión; si bien los Estados miembros son responsables de la implementación y el cumplimiento de la política, originalmente otorgaron a la Comisión Europea competencia exclusiva para la elaboración de propuestas y la toma de decisiones. La Comisión no es la única responsable de la fijación de las capturas totales admisibles . Estas son propuestas por la Comisión, pero en última instancia las determina el Consejo de Ministros de Pesca. La asignación de cuotas nacionales de captura a los Estados miembros se basa en un sistema predeterminado —la denominada estabilidad relativa—, que otorga a cada Estado miembro porcentajes predeterminados de las oportunidades de pesca disponibles. Aunque los Estados miembros conservan algunas responsabilidades, como la distribución de cuotas, se argumenta que la UE mantiene demasiada autoridad sobre la gestión pesquera. Además, los críticos sostienen que la organización no es idónea para la gestión pesquera, ya que carece de un conocimiento suficiente del sector y está demasiado alejada de la realidad de la industria como para establecer capturas totales admisibles y cuotas precisas. ^{[ 29 ]} El método de mando y control que caracteriza a la PPC ya no se considera una forma eficaz de gestión pesquera, y los defensores de la reforma de la PPC consideran que un cambio del gobierno tradicional a una gobernanza participativa de tercer orden , que incorpore a la industria pesquera y a los Estados miembros, es vital para el éxito de la política. ^{[ 30 ]}

En consecuencia, se sugiere que la gestión de la PPC podría mejorarse mediante la aplicación del principio de subsidiariedad , según el cual las decisiones políticas deben gestionarse en el nivel competente más bajo y menos centralizado. ^{[ 31 ]} El principio de subsidiariedad se introdujo en las políticas de la UE como parte del Tratado de Maastricht de 1992 ; sin embargo, no se aplica a ámbitos como la PPC, sobre los que la Comunidad conserva competencia exclusiva. ^{[ 32 ]} Una descentralización parcial de la autoridad, por ejemplo, involucrando a los Estados miembros en el proceso de toma de decisiones y delegando la gestión diaria de la pesca a organizaciones del sector, podría facilitar la inclusión de las preocupaciones del sector en la PPC, involucrando a los directamente afectados por la política en las decisiones de gestión y creando una PPC que fomente el cumplimiento y la colaboración. ^{[ 33 ]}

La solicitud de aplicar el principio de subsidiariedad a la PPC se enmarca dentro del argumento a favor de su descentralización . La descentralización ocupó un lugar destacado en los debates relacionados con la reforma de la PPC de 2002, pero dicha reforma, en realidad, incrementó la centralización dentro de la PPC, eliminando el derecho de los Estados miembros a bloquear las propuestas de cuotas y aumentando el papel de la UE en la aplicación de la normativa. Este creciente monopolio y el desprecio por los deseos del sector pesquero provocaron la alienación de las partes interesadas y dieron como resultado una menor conformidad. ^{[ 34 ]} El fracaso de esta reforma cada vez más centralizada ha demostrado a los defensores de la descentralización que la participación de las partes interesadas en el proceso de gobernanza es crucial para el éxito futuro de la gobernanza pesquera. ^{[ 35 ]}

Sin embargo, algunos críticos argumentan que aplicar el principio de subsidiariedad a la PPC podría no mejorar la eficacia de la política, ya que podría conducir a lo que de Vivero et al. denominan la "paradoja de la participación": la teoría de que cuanto mayor sea el número de actores involucrados en el proceso de toma de decisiones, menor será la contribución de cada actor y menor su participación en el proceso político. Por lo tanto, una mayor descentralización en la toma de decisiones de la PPC podría silenciar la voz del sector pesquero al competir con otros actores estatales, privados y civiles a quienes también se les otorga autoridad. ^{[ 36 ]} Así pues, aunque el principio de subsidiariedad puede facilitar la transición de gobierno a gobernanza que muchos defienden en relación con la reforma de la PPC, es necesario maximizar la participación de las partes interesadas clave afectadas por la política para garantizar el desarrollo de una Política Pesquera Común eficaz y equitativa.

La UE ha introducido recientemente algunos elementos de descentralización de la PPC ( véase la sección #CFP regionalisation and devolution attempts más arriba ).

Las primeras normas se crearon en 1970, tras separarse del Tratado de Roma . ^{[ 37 ]} Los seis miembros originales del Mercado Común se percataron de que cuatro países que solicitaban su adhesión en aquel momento (el Reino Unido, Irlanda, Dinamarca, incluida Groenlandia, y Noruega) controlarían los caladeros más ricos del mundo. Por consiguiente, los seis miembros originales elaboraron el Reglamento (UE) 2141/70 del Consejo, que otorgaba a todos los miembros igualdad de acceso a todas las aguas pesqueras, ^{[ 38 ]} a pesar de que el Tratado de Roma no incluía explícitamente la pesca en su capítulo sobre agricultura. Este reglamento se adoptó la mañana del 30 de junio de 1970, unas horas antes de que se recibieran oficialmente las solicitudes de adhesión. Esto garantizó que el reglamento pasara a formar parte del acervo comunitario antes de la adhesión de los nuevos miembros, obligándolos a aceptarlo. En sus negociaciones de adhesión, el Reino Unido inicialmente se negó a aceptar las reglas, pero a finales de 1971 cedió y firmó el Tratado de Adhesión el 22 de enero de 1972, incorporando así a la gestión conjunta de la PPC aproximadamente cuatro quintas partes de todos los peces de Europa Occidental. ^{[ 39 ]} Noruega decidió no unirse. Groenlandia abandonó la CE en 1985 , tras haber obtenido la independencia parcial de Dinamarca en 1979.

Cuando se estableció la política pesquera original, la intención era crear una zona de libre comercio de pescado y productos pesqueros con normas comunes. Se acordó que los pescadores de cualquier país tendrían acceso a todas las aguas, excepto los pescadores irlandeses, a quienes se les prohibía pescar en aguas al este de los 4° Oeste, cerrándoles así el acceso al Mar del Norte. Se hizo una excepción con la franja costera, reservada para los pescadores locales que tradicionalmente faenaban en esas zonas. Se creó una política para apoyar la modernización de los buques pesqueros y las instalaciones terrestres.

En 1976, la CE amplió sus aguas de pesca de 12 millas náuticas a 200 millas náuticas ( de 22,2 km a 370,4 km ) desde la costa, en consonancia con otros cambios internacionales; sin embargo, los derechos de pesca de las pesquerías fuera de la UE se redujeron significativamente cuando se definieron las zonas económicas exclusivas en 1982. Esto requirió controles adicionales y, como tal, se creó la PPC en 1983. Esta organización ahora tenía cuatro áreas de actividad: conservación de poblaciones, buques e instalaciones, controles de mercado y acuerdos externos con otros países.  

Se determinó que se había invertido en exceso en embarcaciones, que existía sobrepesca y que las capturas estaban disminuyendo. La revisión identificó la necesidad de mejorar el cumplimiento de la normativa. Esto conllevó un endurecimiento de las normas y una mejor supervisión de las embarcaciones. Se planificó una segunda revisión para 2002.

Si bien la pesca podría gestionarse reduciendo el tamaño de la flota, la disponibilidad de peces varía demasiado de un año a otro como para que esta medida sea viable. Por ello, se introdujo un sistema de permisos que especifica dónde y cuándo se permite pescar a las embarcaciones. Se encargaron estudios científicos para determinar con mayor precisión las poblaciones disponibles y orientar la asignación de permisos.

En 2009, la Comisión Europea inició un amplio debate ^{[ 40 ]} sobre la forma en que se gestionan las pesquerías de la UE. Recibió aportaciones de ciudadanos, organizaciones y países de la UE y publicó un informe sobre la consulta.

En 2009, Islandia solicitó su ingreso en la Unión Europea . La Política Pesquera Común no era aceptable para Islandia, pero el país esperaba negociar un mejor acuerdo. Sin embargo, no lo logró y, tras un cambio de gobierno, Islandia retiró su solicitud.

En febrero de 2013, el Parlamento Europeo votó a favor de la reforma de la Política Pesquera Común (PPC), que incluía medidas para proteger las poblaciones en peligro de extinción y la eliminación de los descartes. La nueva PPC entró en vigor el 1 de enero de 2014, si bien aún se mantienen conversaciones con los gobiernos de la UE. Al presentar el paquete de reformas, la eurodiputada socialdemócrata alemana Ulrike Rodust declaró: «A partir de 2015 se aplicará el principio de rendimiento máximo sostenible ... Nuestro objetivo es que las poblaciones de peces agotadas se recuperen para 2020. No solo se beneficiará la naturaleza, sino también los pescadores: mayores poblaciones producen mayores rendimientos». ^{[ 41 ]} La reforma de 2013 conllevó un mayor protagonismo del Parlamento Europeo, que incluyó la convocatoria de un diálogo trilateral (o «trilogo») entre el Consejo Europeo, la Comisión Europea y el Parlamento, para trabajar hacia un acuerdo general sobre la reforma de la PPC. ^{[ 42 ]}

La retirada del Reino Unido de la UE afectó a la Política Pesquera Común (PPC) , cuyos detalles se determinaron mediante negociaciones comerciales entre la UE y el Reino Unido .