Foros de alto nivel sobre la eficacia de la ayuda

Entre 2003 y 2011 se celebraron cuatro foros de alto nivel sobre la eficacia de la ayuda como parte de un «esfuerzo continuo para modernizar, profundizar y ampliar la cooperación para el desarrollo y la prestación de ayuda» ^{[ 1 ]} coordinado a través de la OCDE . Tuvieron lugar en Roma (2003), París (2005), Accra (2008) y Busan (2011). (La frase « eficacia de la ayuda » apareció en los títulos de los tres últimos foros; la OCDE consideró retrospectivamente que el foro de Roma había sido el primero de la serie). ^{[ 2 ]}

El tema principal de los foros fue la mejora de la coordinación de la ayuda entre los Estados donantes y receptores. Su producto más conocido fue la Declaración de París de 2005 sobre la Eficacia de la Ayuda ^{[ 3 ]} , que estableció cinco principios fundamentales para hacerla más eficaz: apropiación (por parte del país receptor), alineación (de la ayuda del donante con los objetivos y sistemas de los receptores), armonización (de los sistemas de los donantes), gestión por resultados y rendición de cuentas mutua . La Declaración estableció 12 objetivos (posteriormente expresados ​​como 13 objetivos cuantificados) para el cumplimiento de estos principios para 2010. La revisión oficial de 2011/12 constató que solo se había cumplido uno de los 13 objetivos, aunque se habían observado "progresos considerables" en algunas de las otras áreas. ^{[ 4 ]}

El cuarto y último foro de alto nivel, celebrado en Busan en 2011, resolvió "ampliar nuestro enfoque y atención, pasando de la eficacia de la ayuda a los desafíos del desarrollo efectivo". ^{[ 5 ]} Con este fin, dispuso la creación de la Alianza Mundial para la Cooperación Eficaz para el Desarrollo, cuyo proceso sustituyó al de los foros de alto nivel sobre la eficacia de la ayuda.

Los cuatro foros de alto nivel sobre la eficacia de la ayuda (2003-2011) retomaron el desafío de una conferencia de alto nivel anterior convocada por la ONU en 2002 en Monterrey, México, sobre el tema de la financiación para el desarrollo. ^{[ 6 ]} El Consenso de Monterrey , alcanzado por jefes de Estado y de Gobierno, instó (entre otras cosas) a los países desarrollados a aumentar las cantidades de ayuda al desarrollo, reconociendo que esto exigía una mayor eficacia de la ayuda, lo que implicaría una mayor armonización y el uso de "marcos de desarrollo que sean propiedad de los países en desarrollo y estén impulsados ​​por ellos". ^{[ 7 ]}

El Consenso de Monterrey, a su vez, hizo referencia a eventos anteriores, en particular a la Declaración del Milenio de las Naciones Unidas (que fundamenta los Objetivos de Desarrollo del Milenio, cuyo octavo objetivo era "una alianza mundial para el desarrollo" ^{[ 8 ]} ), y a los atentados terroristas del 11 de septiembre (que habían ocurrido apenas seis meses antes y estaban exacerbando la desaceleración económica mundial, y que también tenían implicaciones para la cooperación en materia de seguridad global). ^{[ 7 ]}

El foro de Roma, celebrado del 24 al 25 de febrero de 2003, reunió a los jefes de agencias gubernamentales e intergubernamentales de ayuda con los líderes de los países receptores de ayuda. ^{[ 9 ]} De él surgió la «Declaración de Roma», en la que las partes se comprometieron principalmente a que la ayuda adoptara las prioridades y el liderazgo de los gobiernos de los países receptores y resultara en una mayor apropiación por parte de estos, y que se redujeran las cargas burocráticas impuestas por los donantes a los receptores (y viceversa). ^{[ 10 ]}

Tras el foro de Roma, el Comité de Asistencia para el Desarrollo (CAD) de la OCDE creó un Grupo de Trabajo sobre la Eficacia de la Ayuda. ^{[ 11 ]} En su fase inicial, este grupo buscaba establecer un marco para el seguimiento de los compromisos de Roma. ^{[ 12 ]} Inicialmente, estaba integrado principalmente por miembros del CAD, es decir, representantes de los donantes gubernamentales tradicionales. Posteriormente, se unieron donantes no tradicionales, países receptores de ayuda, organizaciones de la sociedad civil y otros, en lo que la OCDE denominó « la alianza internacional para la eficacia de la ayuda». ^{[ 11 ]} Este Grupo de Trabajo se convirtió en el foro de menor nivel encargado de supervisar los preparativos para los foros de alto nivel subsiguientes. ^{[ 11 ]}

En febrero de 2005, la comunidad internacional se reunió en el Foro de Alto Nivel de París sobre la Eficacia de la Ayuda, auspiciado por el gobierno francés y organizado por la OCDE. El papel de la ayuda en la promoción del desarrollo estaba atrayendo cada vez más la atención pública en el período previo a la Cumbre del G8 ^{[ 14 ]} en Gleneagles, Escocia , y a campañas mundiales como «Make Poverty History» ^{[ 15 ]} .

Si bien se habían logrado algunos avances en la armonización del trabajo de los donantes de ayuda internacional en los países en desarrollo, se reconocía que aún quedaba mucho por hacer. El proceso de ayuda seguía estando demasiado condicionado por las prioridades de los donantes y se gestionaba a través de sus canales, lo que dificultaba que los países en desarrollo asumieran el liderazgo. La ayuda seguía siendo demasiado descoordinada, impredecible y poco transparente. Se consideraba esencial una reforma más profunda para que la ayuda demostrara su verdadero potencial en la lucha contra la pobreza.

En la reunión de París, más de 100 firmantes —de gobiernos donantes y de países en desarrollo, organismos multilaterales de donación, bancos regionales de desarrollo y organismos internacionales— respaldaron la Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda. ^{[ 16 ]} La Declaración de París fue mucho más allá de los acuerdos anteriores; representó un consenso más amplio entre la comunidad internacional sobre cómo hacer que la ayuda sea más eficaz. Su esencia radicaba en el compromiso de ayudar a los gobiernos de los países en desarrollo a formular e implementar sus propios planes nacionales de desarrollo, de acuerdo con sus prioridades nacionales, utilizando, siempre que sea posible, sus propios sistemas de planificación e implementación.

La Declaración de París contiene 56 compromisos de asociación destinados a mejorar la eficacia de la ayuda. Establece 12 indicadores para proporcionar una forma medible y basada en evidencia de hacer un seguimiento del progreso, y fija metas para 11 de los indicadores que deben cumplirse para 2010. Algunos sistemas nacionales de gestión de información sobre la ayuda, como la Base de Datos de Asistencia para el Desarrollo , hacen un seguimiento de los indicadores basándose en los principios de la Declaración de París para monitorear la eficacia de la ayuda y medir el desempeño de los donantes. ^{[ 17 ]}

El Tercer Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda (HLF-3) se celebró en Accra, Ghana, del 2 al 4 de septiembre de 2008. Su objetivo era consolidar el trabajo de las dos reuniones anteriores, celebradas en Roma y París, evaluar los avances logrados hasta la fecha y acelerar el impulso del cambio. Al Foro asistieron ministros de alto rango de más de 100 países, así como representantes de instituciones multilaterales de ayuda como la Comisión Europea ( EuropeAid ), el Banco Mundial, las Naciones Unidas (ONU), fundaciones privadas y organizaciones de la sociedad civil. Fue la primera de tres importantes conferencias internacionales sobre ayuda celebradas en 2008, todas ellas orientadas a acelerar el progreso hacia los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Le siguieron el Evento de Alto Nivel de las Naciones Unidas ^{[ 19 ]} sobre los ODM en Nueva York el 25 de septiembre y la Conferencia Internacional de Seguimiento sobre Financiación para el Desarrollo ^{[ 20 ]} en Doha, Qatar , del 29 de noviembre al 2 de diciembre.

El Foro de Accra se celebró en un contexto de rápida transformación del panorama de la ayuda internacional. Países donantes como China e India están adquiriendo cada vez mayor importancia, y existen más programas y fondos globales que canalizan la ayuda para abordar problemas específicos, como el Fondo Mundial de Lucha contra el SIDA, la Tuberculosis y la Malaria . ^{[ 21 ]} Fuentes de financiación privadas como la Fundación Bill y Melinda Gates ^{[ 22 ]} se están convirtiendo en actores clave, y los grupos de la sociedad civil están cada vez más activos. Estos nuevos actores aportan importantes recursos y experiencia al proceso de ayuda, pero también aumentan la complejidad que enfrentan los países en desarrollo para gestionarla. El HLF-3 tiene como objetivo fomentar la formación de amplias alianzas de ayuda, basadas en los principios de la Declaración de París, que incluyan a todos los actores.

La reunión de Accra se diferenció de las anteriores en que los países en desarrollo desempeñaron un papel más activo en los preparativos y la agenda. Unos 80 países en desarrollo participaron en los eventos preparatorios regionales. Cincuenta y cuatro países en desarrollo participaron en la Encuesta de 2008 de la OCDE sobre los progresos en relación con los objetivos de la Declaración de París. La sociedad civil participa cada vez más en los debates sobre la eficacia de la ayuda; a nivel mundial, más de 300 grupos de la sociedad civil, incluidos grupos de base, participaron en las consultas previas a la reunión de Accra.

Existe un amplio consenso en que los nuevos desafíos globales, como el aumento de los precios de los alimentos y los combustibles y el cambio climático , intensifican la urgencia de los esfuerzos para lograr que la ayuda sea lo más eficaz posible. Durante los dos primeros días del HLF-3, se celebraron nueve mesas redondas que abordaron los temas clave de la eficacia de la ayuda, desde la apropiación nacional hasta la gestión de la ayuda en situaciones de conflicto y fragilidad. El tercer día del Foro, los ministros respaldaron la Agenda de Acción de Accra (AAA). ^{[ 23 ]} Esta declaración ministerial se elaboró ​​con el apoyo de un grupo de consenso multinacional que trabaja bajo los auspicios del Grupo de Trabajo sobre la Eficacia de la Ayuda de la OCDE. ^{[ 24 ]}

La atención se centra en acelerar el progreso hacia los compromisos establecidos en la Declaración de París, comprometiendo a los signatarios a agilizar el ritmo del cambio mediante la concentración en áreas clave que les permitan alcanzar las metas acordadas en París para 2010. A partir de la evidencia de las evaluaciones más recientes, las encuestas de 2006 y 2008 sobre el seguimiento de la Declaración de París y las contribuciones en profundidad de los países en desarrollo, la AAA identifica tres áreas principales en las que el progreso hacia la reforma aún es demasiado lento.

1. Apropiación nacional . La Agenda de Accra para la Acción señala que los gobiernos de los países en desarrollo aún necesitan asumir un liderazgo más firme en sus propias políticas de desarrollo e involucrar más a sus parlamentos y ciudadanos en su formulación. Los donantes deben comprometerse a apoyarlos respetando las prioridades de los países, invirtiendo en sus recursos humanos e instituciones, aprovechando mejor sus sistemas de distribución de ayuda y aumentando la previsibilidad de los flujos de ayuda.
2. Construyendo alianzas más eficaces e inclusivas . La Agenda de Acción de Accra busca incorporar las contribuciones de todos los actores del desarrollo —países de renta media, fondos mundiales, sector privado y organizaciones de la sociedad civil— en alianzas más inclusivas. El objetivo es que todos los proveedores de ayuda utilicen los mismos principios y procedimientos, de modo que sus esfuerzos sean coherentes y tengan un mayor impacto en la reducción de la pobreza.
3. Lograr resultados de desarrollo y rendir cuentas abiertamente sobre ellos . La Agenda de Acción de Accra afirma que la demostración del impacto debe ocupar un lugar más central en los esfuerzos por hacer que la ayuda sea más eficaz. Se hace especial hincapié en ayudar a los países en desarrollo a crear sistemas nacionales de información y estadísticas más sólidos que les permitan monitorear y evaluar mejor el impacto. Más que nunca, los ciudadanos y contribuyentes de todos los países esperan ver los resultados tangibles de los esfuerzos de desarrollo. En la Agenda de Acción de Accra, los países en desarrollo se comprometen a hacer públicos sus ingresos, gastos, presupuestos, adquisiciones y auditorías. Los donantes se comprometen a divulgar información periódica y oportuna sobre sus flujos de ayuda.

La Agenda de Acción de Accra establece una lista de compromisos para sus signatarios, basándose en los ya acordados en la Declaración de París. Solicita al Grupo de Trabajo de la OCDE sobre la Eficacia de la Ayuda que continúe supervisando el progreso en la implementación de la Declaración de París y la Agenda de Acción de Accra, y que presente un informe al Cuarto Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda en diciembre de 2011. Muchos gobiernos donantes y receptores tendrán que realizar cambios importantes para que se cumplan los objetivos de la Agenda de Acción de Accra. El hecho de que los ministros hayan suscrito estos cambios en Accra convierte a la Agenda de Acción de Accra en un documento político —más que en una prescripción tecnocrática— para pasar de la inercia a una nueva forma de colaboración.

Una investigación del Overseas Development Institute, basada en entrevistas personales con altos cargos políticos y funcionarios gubernamentales de Etiopía, Sierra Leona y Zambia, sugirió que los indicadores de la Agenda de Accra para la Acción (AAA) y la Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda estaban definidos de forma demasiado restrictiva y carecían de profundidad. ^{[ 25 ]} Se destacó que los principios de "previsibilidad" y "transparencia" carecían de profundidad y que no se daba suficiente énfasis a subdimensiones importantes, como la adaptación a los contextos locales. Las entrevistas revelaron que los gobiernos receptores consideraban que la "previsibilidad" implicaba que los donantes debían proporcionar financiación dentro de los trimestres previstos: la Declaración de París funcionaba anualmente y no hacía distinción entre el primer y el cuarto trimestre. También se mencionaron las diferencias entre las promesas y los compromisos reales, la necesidad de agilizar el proceso de aprobación y la necesidad de establecer condiciones explícitas y alcanzables para la ayuda, a fin de evitar la retención de fondos cuando no se cumplen plenamente condiciones menores. La transparencia en las razones de las decisiones de los donantes también se consideró muy importante, la necesidad de ser «francos» sobre por qué se desembolsó menos fondos de los prometidos, por qué no se tuvieron en cuenta los comentarios del gobierno receptor y por qué se destinó un porcentaje determinado de fondos a ciertas actividades, como la asistencia técnica (AT). La conclusión resultante de estas entrevistas y otros estudios fue que, repetidamente, los tres temas más importantes para los receptores de donaciones fueron: ^{[ 26 ]}

• profundidad del compromiso con el desarrollo
• capacidad de respuesta a las circunstancias del país y
• apoyo a las políticas impulsadas por los beneficiarios

Los organismos donantes que los receptores de ayuda destacan por su especial atención a estas cuestiones son el Banco Africano de Desarrollo (BAD) y el Banco Mundial , seguidos por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y el Banco Asiático de Desarrollo (BAD).

El Cuarto Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda se celebró en Busan, Corea del Sur, del 29 de noviembre al 1 de diciembre de 2011. El foro reunió a líderes políticos, representantes gubernamentales, parlamentarios, organizaciones de la sociedad civil y representantes del sector privado de países en desarrollo y donantes. Corea del Sur tuvo una participación destacada en el foro, ya que fue uno de los pocos países que pasó de ser receptor neto de ayuda a donante neto. La celebración del foro en Busan permitió a Corea del Sur compartir su propia experiencia en materia de desarrollo, la cual había atraído una considerable cantidad de investigaciones en el país desde 2008. ^{[ 27 ]}

A pesar de que la comunidad internacional había abordado el problema de la eficacia mediante la Declaración de París y la posterior Agenda de Acción de Accra, se reconoció que la implementación de esta agenda había sido difícil. Existía un amplio consenso en que la ayuda aún podía gestionarse de manera más eficaz, ^{[ 28 ]} respondiendo a un llamado a una mayor calidad y rendición de cuentas de los programas. ^{[ 29 ]}

En el foro se hizo mucho hincapié en la necesidad de una alianza para el desarrollo más amplia e inclusiva. La declaración final del foro expresó muchos compromisos mutuos en este sentido, incluido el establecimiento de la Alianza Mundial para la Cooperación Eficaz para el Desarrollo . ^{[ 5 ]} Pero se consideró que esta inclusividad implicaba un debilitamiento de los acuerdos de París y Accra, en el sentido de que los compromisos debían ser implementados por diversos actores según sus respectivas situaciones, y por lo tanto se volvieron menos absolutos y vinculantes. ^{[ 30 ]} En particular, se observó que el esfuerzo por asegurar que China se uniera al acuerdo implicó una dilución de último momento. ^{[ 31 ]}

La revisión oficial de 2011/12 concluyó que, de los 13 objetivos monitoreados establecidos por la Declaración de París, solo uno se había cumplido, aunque observó que se habían visto "progresos considerables" en algunas de las otras áreas. ^{[ 4 ]}

Sin embargo, los principios acordados en las declaraciones no siempre son practicados por los donantes y los organismos multilaterales. En el caso de Camboya, dos expertos han evaluado la mala conducta de los donantes. ^{[ 32 ]}