Directiva Marco sobre la Estrategia Marina

La Directiva Marco sobre la Estrategia Marina (DMEM; título completo: Directiva 2008/56/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de junio de 2008, por la que se establece un marco para la acción comunitaria en el ámbito de la política ambiental marina ) es una Directiva europea cuyo objetivo original era alcanzar o mantener el Buen Estado Ambiental (BEA) en las regiones y subregiones marinas europeas para el año 2020 en relación con 11 descriptores. ^{[ 1 ] [ 2 ] [ 3 ] [ 4 ]} Estos descriptores incluyen: D1 Biodiversidad, D2 Especies no autóctonas, D3 Pesca y marisco comercial, D4 Redes tróficas, D5 Eutrofización, D6 Integridad del fondo marino, D7 Condiciones hidrográficas, D8 Contaminantes ambientales, D9 Contaminantes en los productos del mar, D10 Basura marina y D11 Introducción de energía, incluido el ruido. ^{[ 5 ]}

El objetivo de Buen Estado Ambiental no se había alcanzado en 2020 en todas las aguas de la UE en todos los descriptores del GES. ^{[ 6 ]}

La Directiva Marco sobre la Estrategia Marina (DMEM) es una directiva marco, lo que significa que no define objetivos ni medidas específicas. ^{[ 7 ]} Por consiguiente, los Estados miembros de la UE desempeñan un papel fundamental en la puesta en práctica del objetivo de alcanzar o mantener un buen estado ambiental en el medio marino para el año 2020. ^{[ 7 ]} Lo hacen mediante el desarrollo de sus propias estrategias marinas, que deben implementarse para proteger o restaurar los entornos marinos, así como para reducir y prevenir los vertidos al medio marino y eliminar gradualmente la contaminación. ^{[ 2 ]} La Directiva se fundamenta en el hecho de que los entornos marinos se han visto afectados negativamente por la creciente presión humana en las últimas décadas, debido a la expansión de las actividades costeras y marinas. ^{[ 8 ]}

El alcance de la directiva se aplica a la soberanía y jurisdicción de los Estados miembros sobre el mar Báltico , el océano Atlántico nororiental (compuesto por el Gran Mar del Norte , incluyendo el Kattegat y el Canal de la Mancha, los mares celtas , el golfo de Vizcaya , la costa ibérica y la región biogeográfica macaronésica ), el mar Mediterráneo (compuesto por el Mediterráneo occidental, el mar Adriático , el mar Jónico , el Mediterráneo central y el mar Egeo-Levante) ^{[ 9 ]} y el mar Negro , con varias subdivisiones definidas. ^{[ 10 ]} Los Estados miembros que comparten regiones marinas están obligados a cooperar para tener estrategias coherentes entre regiones. ^{[ 2 ]} La cooperación y, por lo tanto, la implementación de la DMEM depende de las estructuras de cooperación regional ya existentes, como los Convenios Regionales de los Mares (CRM). ^{[ 11 ]} El número de estos CRM corresponde a las cuatro regiones marinas europeas que la DMEM prescribió para fines de gestión, enumeradas anteriormente. ^{[ 12 ]} Los RSC correspondientes son el Convenio de Helsinki (para el Mar Báltico), el Convenio OSPAR (para el Atlántico Nororiental), el Convenio de Barcelona (para el Mediterráneo) y el Convenio de Bucarest (para el Mar Negro). ^{[ 11 ] [ 5 ]}

Además de la cooperación política que se lleva a cabo a nivel regional, la coordinación política se realiza a nivel de la UE para garantizar la coherencia entre los objetivos de la MSFD y otras directivas, reglamentos y políticas. ^{[ 12 ]} La MSFD tiene, de hecho, sinergias con otras políticas de la UE, como la Directiva Marco del Agua , las Directivas sobre Hábitats y Aves, la Política Pesquera Común y la Gestión Integrada de Zonas Costeras , que tuvieron que tenerse en cuenta en el desarrollo y la planificación de la Directiva. ^{[ 13 ] [ 4 ]} Entre las políticas sinérgicas más recientes se incluyen la Directiva sobre plásticos de un solo uso, la Estrategia de la UE sobre plásticos y la Directiva sobre contaminación procedente de buques, entre otras. ^{[ 1 ]} Por lo tanto, la MSFD pretende integrar, en lugar de sustituir, la legislación medioambiental relacionada. ^{[ 5 ]}

Considerada uno de los instrumentos más ambiciosos de gobernanza marina a nivel mundial, la Directiva Marco sobre la Estrategia Marina (DMEM) se fundamenta en la Política Marítima Integrada (PMI) de la UE, que también comprende la Directiva sobre Planificación Espacial Marítima (DPEM). ^{[ 5 ]} La DPEM se inscribe en un movimiento global de planificación espacial marítima y se considera la «Directiva de Crecimiento Azul», ya que exige a los Estados miembros que impulsen el crecimiento azul al tiempo que garantizan el buen estado ambiental marítimo (BEM). ^{[ 14 ] [ 5 ] [ 15 ]} El crecimiento azul está vinculado al paradigma de la política oceánica de la « economía azul », que reconoce al océano como una nueva frontera económica y vincula el crecimiento económico con los principios de desarrollo sostenible y protección del medio ambiente . ^{[ 16 ] [ 17 ] [ 18 ]}

La MSFD se considera la «directiva ambiental», ya que rige los aspectos ambientales de la economía azul bajo el derecho de la UE . ^{[ 19 ]} También tiene como objetivo proteger el medio marino europeo y garantizar que los recursos naturales se exploten de forma sostenible, de modo que se mantenga o se logre la biodiversidad. ^{[ 5 ] [ 20 ] [ 4 ]} La MSFD establece criterios para esta explotación sostenible de los recursos naturales basados ​​en el principio de precaución para prevenir cambios irreversibles. ^{[ 21 ]} Además, la Directiva también tiene como objetivo garantizar mares regionales limpios, saludables y productivos. ^{[ 4 ]} La MSFD vincula así la salud de los océanos con las presiones inducidas por el ser humano para orientar la gestión marina. ^{[ 22 ]} Por lo tanto, la MSFD también representa el paradigma de la «salud de los océanos», que implica pensar en los océanos como «un paciente enfermo», que requiere intervenciones científicamente formuladas para restaurar su bienestar. ^{[ 18 ]}

El texto legal de la MSFD se compone de tres partes. ^{[ 10 ]} La primera es un Preámbulo , que establece las directrices generales de la Directiva. Entre otras cosas, se describe que la Directiva constituye una piedra angular importante de la futura política marítima de la UE y que tiene como objetivo promover la integración de las consideraciones ambientales en todos los ámbitos políticos pertinentes. ^{[ 23 ]} Aquí también se incluye un régimen de exención mediante el cual los Estados pueden justificar el no alcanzar los GES o los objetivos ambientales. ^{[ 19 ]} La segunda parte de la Directiva es la parte operativa, y está dividida en cinco capítulos. ^{[ 10 ]} La tercera y última parte se compone de seis anexos, que proporcionan normas y orientación a los Estados miembros al abordar la parte operativa. ^{[ 10 ]} El más importante aquí es probablemente el Anexo 1, ya que trata sobre los descriptores cualitativos que los Estados miembros deben utilizar para determinar las características de los GES. ^{[ 10 ]}

La Directiva se actualizó en 2017. ^{[ 24 ]} En 2017, la Comisión también estableció criterios de evaluación y metodologías para definir los GES para cada descriptor, con el fin de garantizar la coherencia de las definiciones de GES entre los Estados miembros, reduciendo así su margen de discrecionalidad en la definición de los GES. ^{[ 25 ] [ 19 ]}

Los principales actores de la MSFD son las entidades políticas de los gobiernos de los Estados miembros nacionales, ya que son las responsables de desarrollar estrategias marinas, así como de lograr y mantener el GES. ^{[ 4 ] [ 19 ]} Sin embargo, los Convenios Regionales sobre Mares también desempeñan un papel importante en la coordinación de estas estrategias. Además, las instituciones de la UE también son actores centrales. Entre ellas se encuentra la Comisión Europea , que desempeña un papel de orientación, supervisión y coordinación, ya que es responsable del análisis de las evaluaciones presentadas por los Estados miembros, que se evalúan en cuanto a su adecuación, exhaustividad y coherencia. ^{[ 10 ] [ 4 ]} Otras instituciones relevantes de la UE incluyen la Agencia Europea de Medio Ambiente , que almacena y pone a disposición los informes de seguimiento. ^{[ 28 ]} La Estrategia Común de Implementación de la MSFD también coordina la implementación de la política y guía, supervisa y evalúa el proceso. ^{[ 28 ]}

En cuanto a las partes interesadas, cabe mencionar a diferentes organizaciones públicas, privadas y del tercer sector que tienen un interés particular en las aguas marinas. ^{[ 4 ] [ 9 ]} Los resultados de la encuesta han revelado que las ONG ambientales tienen una preferencia significativamente mayor por participar en los procesos de toma de decisiones para lograr el GES en comparación con otras partes interesadas privadas. ^{[ 4 ]} Las empresas energéticas privadas han participado activamente en procesos de consulta y en algunos grupos de trabajo, y las industrias de dragado y energías renovables también han buscado influencia junto con la industria turística vinculada a las aguas marinas. ^{[ 4 ]} Sin embargo, algunos académicos argumentan que la MSFD carece de coherencia y detalle con respecto a la participación de las partes interesadas, y que puede ser difícil para los responsables políticos identificar cuándo y cómo involucrar a las partes interesadas en la implementación de la MSFD. ^{[ 29 ]}

Antes de 2008, la Unión Europea tenía un enfoque de no intervención en la regulación y gestión del medio marino , los recursos y la ecología . ^{[ 30 ]} Las disputas marítimas entre los Estados miembros a menudo resultaban en procedimientos de arbitraje , como el caso de la planta MOX (Irlanda contra Reino Unido) de octubre de 2001. ^{[ 31 ]}

En 2001, el 90 % del comercio de petróleo con la UE se realizaba por vía marítima y casi el 70 % de las importaciones pasaban por las costas de Bretaña y el Canal de la Mancha . Para minimizar el riesgo de desastres marítimos contaminantes, la Comisión Europea recomendó medidas de seguridad marítima como la eliminación gradual de los buques tanque de casco único y la creación de una Agencia Europea de Seguridad Marítima . ^{[ 32 ]} Tras los importantes derrames de petróleo del MV Erika en 1999 y del MV Prestige en 2002, la Comisión Europea recomendó la adopción de normas marítimas internacionales en abril de 2002, en particular las de la OMI , de la que la UE nunca ha sido miembro de pleno derecho. ^{[ 33 ] [ 34 ]}

El 22 de julio de 2002, se definió el Sexto Programa de Acción Comunitaria en materia de Medio Ambiente (6.º PAE) de la Comisión Europea para establecer la política medioambiental europea hasta 2010. ^{[ 35 ]}

En octubre de 2002, la Comisión Europea informó que no existía una política integrada en las políticas y la legislación vigentes de la UE para proteger el medio marino, y propuso una estrategia para promover el uso sostenible de los mares y océanos, así como la conservación de los ecosistemas marinos mundiales . ^{[ 36 ]} La estrategia resultante, esbozada en octubre de 2005, definió un enfoque dual, tanto a nivel de la UE como regional: cooperación común entre los Estados miembros y terceros países ribereños de aguas de la UE, pero planificación y ejecución de medidas adoptadas a nivel regional debido a la diversidad de condiciones, problemas y necesidades de cada región marina. Además, concluyó que se requería un compromiso jurídico vinculante por parte de los Estados miembros para garantizar niveles adecuados de protección por parte de cada Estado. Por consiguiente, se eligió una Directiva de la UE como instrumento jurídico para la estrategia. ^{[ 37 ]}

El Convenio OSPAR de 1992 definió el enfoque ecosistémico como una "gestión integral e integrada de las actividades humanas basada en el mejor conocimiento científico disponible sobre el ecosistema y su dinámica, con el fin de identificar y actuar sobre las influencias que son críticas para la salud de los ecosistemas marinos". ^{[ 39 ]} Dado que la DMEM adopta un enfoque ecosistémico, que es inherentemente parte de un "enfoque de gestión integrada", se puede argumentar que la DMEM en sí misma encarna este enfoque de gestión integrada. ^{[ 39 ]} A diferencia del derecho del mar tradicional , es decir, el "enfoque zonal", el enfoque de gestión integrada es intersectorial y holístico por naturaleza, como la DMEM. ^{[ 39 ] [ 9 ]}

La MSFD también puede entenderse como parte de un cambio más amplio hacia la gestión de los espacios oceánicos a través de proclamaciones que enfatizan el acceso regulado a los espacios y recursos oceánicos, lo que comprende la cuestión de la política oceánica. ^{[ 40 ] [ 41 ]} Este cambio refleja una cierta desviación del principio tradicional de libertad de los mares , que postula que los océanos y sus recursos pertenecen a todos en común, ya que la sobreexplotación ha demostrado que esto es insostenible y que los océanos son vulnerables a la tragedia de los comunes . ^{[ 42 ] [ 39 ] [ 16 ]} En cambio, la Directiva incorpora una « norma de administración », donde los océanos son susceptibles a la intervención social en la búsqueda de un objetivo específico, es decir, el GES. ^{[ 40 ]}

El enfoque ecosistémico pretende corregir las deficiencias de gestión asociadas a las políticas sectoriales anteriores, adoptadas de forma compartimentada. ^{[ 10 ]} Además, se ha reconocido que se requieren políticas integradas, que permitan una gobernanza coordinada de las actividades humanas y la conservación, para abordar los conflictos entre el uso y la conservación de los mares, en lugar de enfoques sectoriales. ^{[ 19 ]} El hecho de que la Directiva Marco sobre la Estrategia Marina (DMEM) se base en un enfoque ecosistémico —y, por lo tanto, adopte una perspectiva sistémica— la distingue de la mayoría de las demás políticas ambientales de la UE, ya que estas tienen un alcance sectorial. ^{[ 12 ]} Asimismo, las directivas ambientales han sido tradicionalmente prescriptivas, consagrando un estilo de regulación de mando y control, y en este sentido la DMEM también se diferencia debido a la naturaleza marco de la Directiva. ^{[ 19 ]}

El término «Marco» en el título de la MSFD refleja el principio de subsidiariedad de la UE , que establece que las decisiones deben tomarse lo más cerca posible de la población, según el artículo 5 del Tratado de Lisboa . ^{[ 5 ]} Por lo tanto, los Estados miembros tienen discreción para determinar con qué instrumentos políticos lograrán el objetivo general de GES, que se aplica a todos los Estados miembros. ^{[ 5 ]} La MSFD es, por lo tanto, una directiva orientada a objetivos. ^{[ 19 ]} Sin embargo, al implementar la MSFD, los Estados miembros no tienen plena discreción en cuanto a la elección de los medios con los que gestionarán las presiones sobre el medio marino y, por lo tanto, lograrán el objetivo de GES, ya que están limitados por otras legislaciones internacionales, de la UE y nacionales. ^{[ 19 ]} Por ejemplo, el hecho de que la MSFD se base en los Convenios sobre los Mares Regionales para su implementación significa que algunos de los medios para lograr GES derivan de ellos. ^{[ 19 ]} Algunos académicos sostienen que esto significa que las condiciones operativas, las reglas y los estándares para los diferentes sectores no se regulan de manera integrada, sino más bien en una legislación sectorial que no es holística y que no considera suficientemente los intereses de protección marina. ^{[ 19 ]} Cuando la acción de los Estados miembros individuales es insuficiente, la Directiva Marco sobre la Estrategia Marina también reconoce que deben adoptarse medidas a nivel regional o comunitario. ^{[ 10 ]}

A diferencia de las regulaciones prescriptivas, una directiva marco contiene principalmente obligaciones de procedimiento en lugar de requisitos sustantivos, es decir, los medios y las normas sustantivas que rigen la implementación de sus objetivos. ^{[ 19 ]} En el contexto de la Directiva Marco sobre la Estrategia Marina (DMEM), existe, sin embargo, un requisito sustantivo en forma de lograr y mantener un buen estado ambiental (EEA), que es el núcleo de la Directiva. ^{[ 19 ]}

El buen estado ambiental es una descripción cualitativa del estado de los mares que la directiva marco exigió a sus Estados miembros que alcanzaran o mantuvieran para el año 2020. ^{[ 43 ]} El buen estado ambiental se describe mediante 11 descriptores:

• Descriptor 1. Se mantiene la biodiversidad
• Descriptor 2. Las especies no autóctonas no alteran negativamente el ecosistema.
• Descriptor 3. La población de especies de peces comerciales es saludable.
• Descriptor 4. Los elementos de las redes tróficas aseguran la abundancia y reproducción a largo plazo.
• Descriptor 5. La eutrofización se minimiza.
• Descriptor 6. La integridad del lecho marino garantiza el funcionamiento del ecosistema.
• Descriptor 7. La alteración permanente de las condiciones hidrográficas no afecta negativamente al ecosistema.
• Descriptor 8. Las concentraciones de contaminantes no producen efectos.
• Descriptor 9. Los contaminantes en los mariscos están por debajo de los niveles seguros.
• Descriptor 10. La basura marina no causa daño.
• Descriptor 11. La introducción de energía (incluido el ruido submarino ) no afecta negativamente al ecosistema.

Para los Estados miembros, las obligaciones procedimentales de la Directiva consisten en la adopción y presentación oportunas de evaluaciones, programas y estrategias. ^{[ 19 ]} La implementación de la Directiva abarca varios procesos, todos con el objetivo de lograr o mantener el BSE, "para lo cual los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias". ^{[ 8 ] [ 2 ]} El BSE se define como: "el estado ambiental de las aguas marinas cuando estas proporcionan océanos y mares ecológicamente diversos y dinámicos que son limpios, saludables y productivos dentro de sus condiciones intrínsecas, y el uso del medio marino es a un nivel sostenible, salvaguardando así el potencial de usos y actividades para las generaciones presentes y futuras". ^{[ 2 ]} Además, el BSE se evalúa mediante la medición de indicadores. ^{[ 22 ]}

El primer ciclo de implementación se extendió de 2012 a 2016, y durante estos años, los Estados miembros tuvieron que tomar seis pasos procedimentales para desarrollar una estrategia marina para sus aguas. ^{[ 8 ]} En primer lugar, a finales de 2012, los Estados miembros debían proporcionar una evaluación inicial de las aguas europeas para los 11 descriptores para identificar presiones e impactos. ^{[ 28 ] [ 4 ]} En segundo lugar, en 2012, también tuvieron que determinar el Buen Estado Ambiental para sus respectivas aguas en coordinación con los países vecinos de la misma región y establecer objetivos ambientales. ^{[ 5 ] [ 8 ]} Estos objetivos ambientales son objetivos operativos que guían el progreso hacia el GES, ya que definen umbrales y objetivos de reducción para diferentes presiones. ^{[ 19 ]} En tercer lugar, para 2014, los Estados miembros tuvieron que desarrollar programas de seguimiento para la evaluación continua y la actualización de los objetivos. ^{[ 8 ]} Sin embargo, varios Estados miembros no cumplieron con este plazo. ^{[ 28 ]} En quinto lugar, para 2016, los Estados miembros debían desarrollar programas de medidas (PdM), que son medidas explícitas para lograr o mantener el GES. ^{[ 20 ] [ 8 ]} En sexto lugar, estos programas de medidas se implementaron. ^{[ 8 ]} La coordinación es particularmente importante para el desarrollo y la implementación de estos programas de medidas, y existe una inversión financiera significativa relacionada con la implementación de estos programas de medidas, así como con la realización de programas de seguimiento. ^{[ 44 ] [ 5 ]}

Cada seis años, los Estados miembros actualizan sus informes de seguimiento, lo que les permite subsanar posibles lagunas de conocimiento, determinar el GES y proporcionar los datos que posibilitan clasificar un área marina como alcanzada o no alcanzada por el GES. ^{[ 28 ]} La conceptualización del GES es, por tanto, un proceso continuo debido a los cambios en los ecosistemas, los nuevos conocimientos científicos y el desarrollo de nuevas capacidades tecnológicas. ^{[ 8 ]} Los Estados miembros también pueden modificar sus estrategias marinas y programas de medidas. ^{[ 8 ]} En definitiva, la gestión marina es un proceso a largo plazo, cíclico y continuo. ^{[ 8 ] [ 10 ]}

Los Estados miembros de la UE dispusieron de dos años para transponer la Directiva Marco sobre la Estrategia Marina a su legislación nacional, con fecha límite de infracción el 15 de julio de 2010. ^{[ 2 ]}

Las evaluaciones iniciales sobre el estado ambiental actual de las aguas y los impactos ambientales de las actividades humanas debían completarse antes del 15 de julio de 2012. ^{[ 2 ]} Para diciembre de 2013, "casi todos" los Estados miembros afectados habían informado a la Comisión Europea. La mayoría de los Estados habían informado sobre la mayoría de los artículos y los 11 descriptores cualitativos del GES ; sin embargo, la calidad del informe varió ampliamente entre países y descriptores. ^{[ 45 ]}

El año objetivo de 2012 se fijó para establecer y mantener sistemas ecológicamente representativos de áreas marinas protegidas durante la 7.ª Conferencia de las Partes del Convenio sobre la Diversidad Biológica . ^{[ 46 ]} La Directiva Marco sobre la Estrategia Marina (DMEM) se diseñó para apoyar esta iniciativa. ^{[ 2 ]}

El establecimiento y la implementación de programas de seguimiento para evaluaciones continuas y actualizaciones de objetivos debían completarse antes del 15 de julio de 2014. ^{[ 2 ]} Todos los Estados miembros, excepto Malta, Grecia y Polonia, informaron sus programas de seguimiento a tiempo. ^{[ 47 ]}

La Comisión Europea debía presentar un primer informe de evaluación sobre la aplicación de la Directiva Marco sobre la Estrategia Marina (DMEM) en un plazo de dos años a partir de la recepción de todos los programas de medidas y, en cualquier caso, a más tardar en 2019. Los informes posteriores de la Comisión Europea se publicarán cada seis años a partir de entonces. ^{[ 2 ]} El informe inicial de 2017 constató que solo unos pocos Estados miembros contaban con programas de seguimiento operativos en 2014, y muchos esperaban tenerlos plenamente implementados para 2018 o después de 2020, fecha en la que se preveía alcanzar el GES. ^{[ 47 ]}

En 2018, estaba previsto que comenzara el segundo ciclo de implementación de la Directiva Marco sobre la Estrategia Marina (DMEM). La Comisión recomendó a todos los Estados miembros que adoptaran medidas para implementar plenamente los programas de seguimiento y evitar así deficiencias en la evaluación para 2018. ^{[ 47 ]}

El año 2020 fue el objetivo establecido en la Directiva Marco sobre la Estrategia Marina (DMEM) para lograr un buen estado ambiental en todos los entornos marinos. Se contemplaron dos casos en los que los Estados miembros no podrían alcanzar el buen estado ambiental para 2020: si un Estado miembro no puede cumplir los objetivos ambientales debido a acciones ajenas a su control, es decir, debido a acciones u omisiones de otros Estados, o si se detecta un problema ambiental que no puede abordarse mediante medidas a nivel nacional sin comprometer otros acuerdos comunitarios o internacionales. ^{[ 2 ] [ 19 ]} Este objetivo no se logró en todas las aguas de la UE en todos los descriptores. ^{[ 6 ]}

La Directiva Marco sobre la Estrategia Marina (DMEM) es percibida por los responsables políticos y los expertos como una mejora para la protección del medio marino europeo, especialmente en lo que respecta a la conservación de la biodiversidad. ^{[ 4 ]} A pesar de esto, y de que la DMEM es el mayor intento de la UE para proteger y mejorar la salud de los océanos y mares europeos, el Buen Estado Ambiental (BEA) no se logró en todas las aguas de la UE en los 11 descriptores. ^{[ 4 ]} Hay varios factores que podrían contribuir a explicar esta paradoja.

• Pacto Verde Europeo
• Agencia Europea de Seguridad Marítima
• Directiva Marco del Agua
• Directiva sobre hábitats
• Directiva sobre las aves
• Gestión integrada de zonas costeras
• Estrategia marítima danesa
• Organización Marítima Internacional
• Planificación espacial marina