El portero irlandés

La frontera de Irlanda del Norte será la única frontera terrestre entre la Unión Europea y el Reino Unido después del Brexit. ^{[ a ]} ​​Sus 500 km (310 millas) de longitud, 300 cruces y la falta de barreras geográficas significativas dificultan su control. ^{[ 4 ]}  

En febrero de 1923, poco después de la creación del Estado Libre Irlandés , se acordó informalmente un Área Común de Viajes (ACM) que comprendía el estado recién fundado y el Reino Unido, en la cual cada parte haría cumplir las decisiones de inmigración externa de la otra, evitando así la necesidad de controles de inmigración entre los dos países. ^{[ 5 ]} Esta tradición se ha continuado de modo que ( a septiembre de 2019) Los ciudadanos irlandeses tienen derecho a residir, trabajar y votar en el Reino Unido, y los ciudadanos británicos en Irlanda tienen derechos similares. ^{[ 6 ]}

El conflicto de Irlanda del Norte estalló en 1969 e implicó el despliegue del ejército británico bajo la Operación Banner , que llevó a cabo controles de seguridad, cerró más de 100 pasos fronterizos y construyó infraestructura de observación en toda Irlanda del Norte; estas medidas comenzaron a revertirse tras los altos el fuego del IRA en 1994 y 1997. ^{[ 7 ]}

La finalización del Mercado Único Europeo en 1992 (iniciada por el Comisario Europeo Lord Cockfield ) y el Acuerdo de Viernes Santo (negociado por el Senador irlandés-estadounidense Mitchell ) en 1998 se consideraron como los medios para desmantelar lo que anteriormente había sido una extensa infraestructura fronteriza entre Irlanda del Norte y la República de Irlanda. ^{[ 8 ]}

El 29 de marzo de 2017, la Primera Ministra Theresa May inició el proceso de negociación del Brexit, que duraría dos años, mediante la notificación prevista en el artículo 50 del Tratado de la UE. ^{[ 9 ]} En respuesta, los países restantes de la UE (UE27) publicaron su estrategia de negociación "por fases", que posponía cualquier negociación sobre la futura relación con el Reino Unido (la "Declaración Política" no vinculante), hasta que se hubiera concluido un acuerdo de retirada vinculante, que abarcaba:

• Acuerdo sobre el llamado " proyecto de ley de divorcio ";
• Acuerdo sobre los derechos de los ciudadanos de la UE que residen en el Reino Unido;
• Acuerdo sobre la frontera entre Irlanda del Norte y la República en el marco de la fase de retirada. ^{[ 10 ] [ 11 ]}

La República de Irlanda tiene, después de Luxemburgo, el segundo producto interno bruto per cápita más alto de la UE , gracias a un sistema tributario corporativo favorable y a su pertenencia al Mercado Único Europeo. ^{[ 12 ]} Aproximadamente el 85 % de las exportaciones mundiales de mercancías irlandesas pasan por puertos del Reino Unido, de las cuales cerca de la mitad tienen como destino el Reino Unido, mientras que la otra mitad continúa hacia la UE a través de Dover y Calais. ^{[ 13 ]} Utilizar el Reino Unido como un "puente terrestre" es rápido (10,5 horas para la ruta Dublín-Holyhead-Dover-Calais) ^{[ 14 ]} pero podría verse comprometido por los controles aduaneros en Gales y Calais en caso de un Brexit sin acuerdo. Esto se debe a que, en ausencia de un acuerdo comercial, la relación comercial de bienes entre el Reino Unido y la UE (incluida la República) volvería a regirse por las condiciones de la Organización Mundial del Comercio (OMC). Estas estipulan que los mismos aranceles y controles aduaneros deben aplicarse indiscriminadamente entre todos los miembros de la OMC ( criterio de Nación Más Favorecida ), a menos que miembros específicos tengan un acuerdo comercial. ^{[ 15 ]} Este principio también se aplicaría al comercio a través de la frontera terrestre en Irlanda en ausencia de un acuerdo comercial.

En las reuniones del gobierno irlandés previas al referéndum del Brexit en 2016, la frontera se identificó como un tema importante en caso de que votara a favor de la salida. Desde que se conoció el resultado del referéndum, el gobierno irlandés comunicó a otros países de la UE que (en palabras de The Guardian ) «la frontera [abierta] no se trataba solo de proteger el mercado único, sino de la paz». ^{[ 16 ]} La primera ministra Theresa May declaró en octubre de 2016 que «no habría retorno a las fronteras del pasado». ^{[ 17 ]} Inicialmente, se celebraron conversaciones bilaterales entre Dublín y Londres para idear soluciones técnicas a los problemas fronterizos. ^{[ 16 ]} En octubre de 2016, The Guardian informó de que las propuestas británicas para evitar una frontera dura (mediante la introducción de controles de inmigración compatibles con los del Reino Unido en los puertos y aeropuertos de la República de Irlanda) habían recibido «señales de apoyo» por parte del gobierno de Enda Kenny . ^{[ 18 ]} Sin embargo, en 2017 un portavoz del nuevo gobierno irlandés, encabezado por Leo Varadkar , declaró que estos informes habían sido "mal informados" y que "no había ninguna posibilidad de que funcionarios del Reino Unido actuaran como agentes fronterizos en Irlanda". ^{[ 19 ] [ 20 ]}

El 7 de septiembre de 2017, la Comisión Europea, con su negociador jefe Michel Barnier, publicó los principios rectores del diálogo sobre Irlanda/Irlanda del Norte, que reiteraban y ampliaban los principios establecidos en las directrices del 29 de abril, en particular la protección del Acuerdo de Viernes Santo y la continuación del Área Común de Viajes . ^{[ 21 ]} El 9 de septiembre de 2017, la Comisión Europea publicó varios documentos de negociación, entre ellos los «Principios rectores del diálogo sobre Irlanda/Irlanda del Norte». En este documento, la UE declara que es responsabilidad del Reino Unido proponer soluciones para la frontera irlandesa posterior al Brexit. El documento prevé que una solución «única» sería admisible en este caso; en otras palabras, cualquier solución excepcional para Irlanda no debería considerarse un modelo para las relaciones posteriores al Brexit con los demás miembros de la UE en materia de fronteras y control aduanero, por ejemplo, el ETIAS . ^{[ 22 ]}

Las negociaciones entre funcionarios dieron lugar a un borrador de acuerdo que se esperaba que se finalizara en una reunión entre Jean-Claude Juncker y Theresa May en Bruselas el 4 de diciembre de 2017. Se lograron avances en el acuerdo financiero y los derechos de los ciudadanos, pero la reunión se canceló después de que el Partido Unionista Democrático de Irlanda del Norte objetara los acuerdos para la frontera irlandesa. ^{[ 23 ]}

Las conversaciones se reanudaron en los días siguientes, lo que llevó a la publicación, el 8 de diciembre, de un informe conjunto que establecía los compromisos que se reflejarían en el Acuerdo de Retirada. Tanto el equipo negociador del Reino Unido como el de la UE manifestaron su preferencia por evitar una «frontera dura» ^{[ 24 ]} y propusieron un borrador acordado para un Acuerdo de Retirada que incluía una salvaguarda:

49. El Reino Unido mantiene su compromiso de proteger la cooperación Norte-Sur y de garantizar que no se establezca una frontera dura. Cualquier acuerdo futuro deberá ser compatible con estos requisitos generales. La intención del Reino Unido es alcanzar estos objetivos a través de la relación general UE-Reino Unido. Si esto no fuera posible, el Reino Unido propondrá soluciones específicas para abordar las circunstancias particulares de la isla de Irlanda. En ausencia de soluciones consensuadas, el Reino Unido mantendrá la plena conformidad con las normas del Mercado Interior y de la Unión Aduanera que, ahora o en el futuro, apoyen la cooperación Norte-Sur, la economía de toda la isla y la protección del Acuerdo de 1998. ^{[ 25 ]}

Además, el párrafo 50 subrayaba que no habría nuevos controles sobre los bienes y servicios que se trasladaran de Irlanda del Norte a Gran Bretaña. Posteriormente, en 2018, la versión de la UE del acuerdo final de retirada omitió el párrafo 50 por considerarlo un asunto interno del Reino Unido. Este acuerdo final de retirada de 2018 fue aprobado inicialmente por la primera ministra británica (Theresa May), pero el DUP (de cuyo apoyo parlamentario dependía el gobierno minoritario ) lo vetó en la votación parlamentaria de enero de 2019. ^{[ 26 ]}

El artículo 1(3) del protocolo de Irlanda del Norte establece sus objetivos:

Este Protocolo establece las disposiciones necesarias para abordar las circunstancias únicas de la isla de Irlanda, mantener las condiciones necesarias para la cooperación continua Norte-Sur, evitar una frontera dura y proteger el Acuerdo de 1998 en todas sus dimensiones. ^{[ 32 ]}

El concepto de "frontera dura" se define por "infraestructura física y controles", como se indica en el preámbulo del protocolo en la página 303:

RECORDANDO el compromiso del Reino Unido de proteger la cooperación Norte-Sur y su garantía de "evitar una frontera dura, incluyendo cualquier infraestructura física o controles relacionados, y teniendo en cuenta... ^{[ 32 ]}

El concepto de "proteger" el Acuerdo de 1998 no se define ni se menciona con mayor detalle en el Protocolo de Irlanda del Norte ni en el Acuerdo de Retirada en su conjunto.

Los medios que el protocolo establece para lograr los objetivos se especifican tres párrafos más adelante en la misma página (con referencia al mercado interior de la Unión Europea y la unión aduanera):

RECORDANDO que el Informe Conjunto de los negociadores de la Unión Europea y del Gobierno del Reino Unido sobre los progresos durante la fase 1 de las negociaciones en virtud del artículo 50 del TUE [Tratado de la Unión Europea] sobre la retirada ordenada del Reino Unido de la Unión Europea, de 8 de diciembre de 2017, describe tres escenarios diferentes para proteger la cooperación Norte-Sur y evitar una frontera dura, pero que este Protocolo se basa en el tercer escenario de mantener la plena alineación con aquellas normas del mercado interior de la Unión y de la unión aduanera que, ahora o en el futuro, apoyen la cooperación Norte-Sur, la economía de toda la isla y la protección del Acuerdo de 1998, que se aplicará a menos que y hasta que se acuerde un arreglo alternativo que implemente otro escenario... ^{[ 32 ]}

Para evitar una frontera entre Irlanda del Norte y el resto del Reino Unido, el artículo 6 del protocolo de Irlanda del Norte propone que, a partir del final de la fase de transición (el 31 de diciembre de 2020), los territorios aduaneros del Reino Unido y de la UE funcionen como uno solo hasta que las partes acuerden conjuntamente que se ha alcanzado un arreglo alternativo mutuamente satisfactorio. ^{[ 33 ]} El territorio aduanero único entre el Reino Unido y la UE no abarca los productos pesqueros: en consecuencia, el pescado transportado desde Gran Bretaña a Irlanda del Norte estaría sujeto a los aranceles de la UE a menos que se alcanzara un acuerdo separado sobre pesca. ^{[ 34 ]}

Irlanda del Norte, de conformidad con el artículo 6(2), estará sujeta a la totalidad del Código Aduanero de la UE y se considerará parte del territorio aduanero de la UE según el artículo 15(1). Además, Irlanda del Norte mantendrá la «alineación normativa» con el Mercado Único de la UE, nuevamente hasta que se pueda establecer un acuerdo alternativo mutuamente satisfactorio para las regulaciones del Mercado Único, así como para las aduanas e impuestos especiales. ^{[ 35 ] [ 36 ]}

Los artículos 2 y 20 prevén mecanismos para limitar la salvaguarda. El artículo 2(2) del protocolo establece que se trata de una medida transitoria ^{[ 37 ]} mientras el Reino Unido identifica y desarrolla una tecnología mutuamente satisfactoria que permita el control aduanero, fiscal, fitosanitario y de otra índole en la frontera entre el Reino Unido y la UE, sin infraestructura fronteriza aparente. Los acuerdos deben cumplir con el artículo 10 de la Ley de la Unión Europea (Retirada) de 2018 , sobre «Continuación de la cooperación norte-sur y prevención de nuevos acuerdos fronterizos».

En los meses siguientes, el Parlamento del Reino Unido rechazó tres veces ratificar el acuerdo. ^{[ 38 ]} En julio de 2019, Boris Johnson se convirtió en Primer Ministro del Reino Unido y Líder del Partido Conservador . El 28 de agosto de 2019, ^{[ 39 ]} el gobierno de Johnson rechazó cualquier negociación con Bruselas a menos que se eliminara la salvaguarda, lo cual la UE declaró que no haría. ^{[ 40 ]}

Muchos diputados conservadores y del DUP partidarios del Brexit continuaron oponiéndose a la salvaguarda sin una fecha de finalización específica, preocupados de que pudiera vincular indefinidamente al Reino Unido a muchas normas de la UE, ^{[ 58 ]} aunque en enero de 2019 el DUP dijo que estaba abierto a la idea de una salvaguarda con plazo limitado. ^{[ 59 ]} La parte de la UE (en particular el gobierno irlandés) considera que una garantía con plazo limitado carece de valor, en particular debido al escepticismo sobre cualquier implementación a corto plazo de "acuerdos alternativos" . ^{[ 42 ]}

El 15 de enero de 2019, el Parlamento del Reino Unido rechazó una moción del gobierno para aprobar su borrador de acuerdo de retirada. A finales de enero de 2019, muchos diputados conservadores y del DUP partidarios del Brexit continuaron oponiéndose a una salvaguarda sin una fecha de finalización específica, preocupados de que pudiera vincular al Reino Unido a muchas normas de la UE indefinidamente. ^{[ 60 ]} En votaciones posteriores, la mayoría de los rebeldes conservadores votaron a favor del Acuerdo de Retirada y la salvaguarda, aunque el DUP continuó oponiéndose y, por lo tanto, contribuyó a su continua derrota. Esta oposición se produjo a pesar de una encuesta de opinión de LucidTalk (publicada el 6 de diciembre de 2018) que indicaba que el 65 % de los votantes de Irlanda del Norte estaban a favor de un Brexit que mantuviera a Irlanda del Norte en el mercado único y la unión aduanera de la UE. ^{[ 57 ]} El 28 de enero de 2019, May expresó su oposición a la salvaguarda que ella y la UE habían acordado, e instó a los diputados conservadores a votar a favor de una enmienda de la bancada que reemplazaba la salvaguarda con "acuerdos alternativos" no especificados. ^{[ 61 ] [ 62 ]}

El 29 de enero de 2019, la Cámara de los Comunes votó 317 a 301 a favor de la enmienda de Sir Graham Brady a la moción Brexit Next Steps, ^{[ 63 ]} que pide que "el mecanismo de salvaguardia de Irlanda del Norte sea reemplazado por acuerdos alternativos para evitar una frontera dura, apoya la salida de la Unión Europea con un acuerdo y, por lo tanto, apoyaría el Acuerdo de Retirada sujeto a este cambio".

Tras la votación, Michel Barnier afirmó que la salvaguarda es "parte integrante" del acuerdo de retirada del Brexit del Reino Unido y que no se renegociaría. ^{[ 64 ]}

Barnier declaró a la radio francesa RTL: «El tiempo es demasiado corto para encontrar una solución alternativa al mecanismo de salvaguardia irlandés y el acuerdo de divorcio de Gran Bretaña con la Unión Europea no se volverá a negociar». ^{[ 65 ]}

El 13 de noviembre de 2018 se presentó ante la Cámara de los Comunes una solicitud que requería la divulgación del asesoramiento jurídico brindado al gobierno en relación con el acuerdo de retirada propuesto de la UE. El 3 de diciembre, el Fiscal General Geoffrey Cox presentó la respuesta del gobierno al Parlamento . Sin embargo, al día siguiente, los diputados la consideraron incompleta, lo que derivó en una votación en la que, por primera vez en la historia, el Gobierno del Reino Unido fue declarado en desacato al Parlamento . ^{[ 66 ]}

Posteriormente se publicó el dictamen completo que mostraba que los términos del mecanismo de salvaguardia podrían implicar que el Reino Unido se enfrentara a "prolongadas y repetidas rondas de negociaciones". ^{[ 67 ]} En marzo de 2019 se publicó un dictamen adicional que indicaba que la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados podría utilizarse si se demostraba que el mecanismo de salvaguardia tenía un "efecto socialmente desestabilizador en Irlanda del Norte". ^{[ 68 ]}

Kit Malthouse fue reconocido como el impulsor de un acuerdo entre facciones limitadas del Partido Conservador sobre el Brexit el 29 de enero de 2019. ^{[ 69 ]} La propuesta constaba de dos partes. El Plan A consistía en reabrir el acuerdo de retirada con la UE y renegociar la salvaguarda. El período de transición de Gran Bretaña también se extendería para que hubiera más tiempo para acordar la futura relación. El Plan B era similar a una salida sin acuerdo controlada . El compromiso de Malthouse fue visto por algunos partidarios del Brexit como un complemento a la enmienda de Graham Brady : en resumen, pretendía reemplazar la salvaguarda por una diferente, que permitiría una transición fluida hacia un acuerdo o establecería una triple red de seguridad en caso de no haber acuerdo. Los negociadores de la UE consideraron el plan poco realista y un ejemplo de que el Partido Conservador negociaba consigo mismo, llegando un funcionario de la UE a calificarlo de «una locura». ^{[ 70 ] [ 71 ]} El 13 de marzo de 2019, la Cámara de los Comunes rechazó el compromiso de Malthouse por un margen de 374–164 ^{[ 72 ] [ 73 ]}

A fecha de junio de 2019Estas alternativas aún no se han identificado. El 8 de mayo de 2019, el Partido Conservador del Reino Unido creó un «panel de expertos» para asesorar a su Comisión de Acuerdos Alternativos sobre posibles soluciones técnicas al dilema. ^{[ 74 ]}

En julio de 2019, Theresa May renunció y Boris Johnson se convirtió en Primer Ministro, y Boris Johnson dijo que quería reemplazar la salvaguarda irlandesa dentro del Acuerdo de Retirada. ^{[ 75 ]} El 19 de agosto, el Primer Ministro en una carta al Presidente del Consejo Europeo , describió el acuerdo como "antidemocrático e incompatible con la soberanía del Reino Unido". ^{[ 76 ]} Subrayó que era "incompatible con el destino final deseado por el Reino Unido" para su relación con la UE. Su tercera razón declarada para que la salvaguarda fuera inviable es que "corre el riesgo de debilitar" el Acuerdo de Viernes Santo y el proceso de paz de Irlanda del Norte . Donald Tusk respondió que quienes se oponían al acuerdo sin "alternativas realistas" apoyaban el restablecimiento de una frontera dura en la isla de Irlanda. Esta era la realidad "aunque no lo admitan", agregó. "La salvaguarda es un seguro para evitar una frontera dura en la isla de Irlanda a menos que y hasta que se encuentre una alternativa", tuiteó Tusk. ^{[ 77 ]} Fuentes del gobierno irlandés consideraron: «El propósito mismo del mecanismo de salvaguardia es mantener el statu quo, garantizando la libre circulación y la ausencia de una frontera dura en la isla de Irlanda; lo cual es fundamental para el Acuerdo de Viernes Santo. La realidad es que el Brexit en sí mismo representa una amenaza para el Acuerdo de Viernes Santo». ^{[ 78 ]}